Il Codice dell’Ordinamento militare potrebbe essere cancellato. Ecco perché

Nel dicembre dello scorso anno nell’ambito della discussione sullo schema di decreto di riorganizzazione della Croce Rossa il Presidente della Commissione Affari sociali fece riferimento al decreto legislativo 15 marzo 2010, n. 66, Codice dell'Ordinamento militare, su indicazione degli uffici della Presidenza del Consiglio, per avvalorare la possibilità di utilizzare la proroga di 60 giorni prevista dalla legge delega 183/2010 e quindi procedere nell'espressione del parere parlamentare anche oltre il termine stabilito dalla medesima legge.

Quello strano accostamento di norme mi spinse a verificare l'iter seguito per l'emanazione del Codice e così potei costatare che anche in quel caso il termine previsto dalla legge delega era stato ampiamente superato: il Codice dell'ordinamento militare e il Testo unico delle disposizioni regolamentari mi apparvero immediatamente affetti da vizio di incostituzionalità perché adottati oltre il termine per l’esercizio della delega disposta con il c.d. taglia leggi (L. 246/2005).

Gli schemi dei decreti da sottoporre al parere del Parlamento furono assegnati alla Commissione parlamentare per la semplificazione normativa solo il 15 dicembre 2009 con la conseguenza che il termine per l’espressione del parere obbligatorio sarebbe scaduto oltre il termine ultimo del 16 dicembre 2009, per l’esercizio della delega, che quindi non poteva essere prorogato.

Tuttavia, il Governo con una singolare interpretazione dell’articolo 14, comma 22, ultimo periodo, della legge 246/2005, ha prorogato ugualmente il termine per l’esercizio della delega, nonostante la norma in questione ne prevedeva tale possibilità solo «Qualora il termine previsto per il parere  della  Commissione  scada  nei trenta giorni che precedono la scadenza del termine previsto dal comma 14, quest'ultimo e' prorogato di novanta giorni.».

A mio avviso la questione non mancherà di riversare i suoi - certamente devastanti - effetti su tutti gli atti e i procedimenti amministrativi adottati in virtù di norme che, qualora dovessero essere dichiarate nulle, stravolgerebbero l’intero sistema Difesa con la conseguenza che l’enorme contenzioso che si svilupperà sarà, ancora una volta, a causa dell’incompetenza di una classe politica e dirigente che troppo spesso opera con l’impunita consapevolezza di piegare le leggi e la Costituzione, pur di raggiungere il suo scopo, come ad esempio avvenne con la clamorosa soppressione del reato di “banda armata” e quindi l’interruzione di processi penali a carico di esponenti politici e come recentemente è avvenuto per quanto riguarda alcune modifiche in merito alla composizione dei Consigli della rappresentanza militare che in questo periodo sono in fase di rinnovo.

Proprio le procedure per l’elezione dei Consigli della rappresentanza militare adottate a seguito dal tanto discusso emendamento presentato dai senatori Scanu e Saltamartini, confluito nel testo di legge c.d. "milleproroghe" che di fatto ne ha modificato la composizione, rappresenta un occasione ghiotta per cassare completamente non solo la modifica introdotta da quell’orrendo emendamento, ma tutto l’impianto normativo su cui si basa oggi l’ordinamento militare. Tuttavia una legge, o un atto avente forza di legge, non può essere impugnata sic et simpliciter da un cittadino ma solo a seguito di un fatto lesivo dei suoi interessi.

Un legislatore più attento - o meglio "un legislatore"- prima di proporre, votare, e cantare vittoria per l’approvazione di una norma definendola "un passo in avanti per la democratizzazione del Cocer", avrebbe dovuto riflettere e valutare le conseguenze che avrebbe potuto avere un’azione legislativa evidentemente "non ragionata" – come lo è stato l’emendamento Scanu-Saltamartini - che ora rischia di diventare la leva (rectius "grimaldello") per sollevare una questione di legittimità costituzionale che, se accolta dal Giudice delle leggi, investirebbe, demolendolo, l’impianto normativo che regola, non solo lo svolgimento delle elezioni degli organismi della rappresentanza ma, invero, l’intero Codice dell’ordinamento militare. 

Al riordino della normativa sull’ordinamento militare il legislatore ha proceduto ai sensi dell’articolo 14 della legge n. 246/2005 (legge di semplificazione per il 2005), il quale ha previsto una complessa procedura di semplificazione e riordino della normativa previgente. Il comma 14 del citato art. 14 ha previsto l’adozione, entro il 16 dicembre 2009, di decreti legislativi volti ad individuare le disposizioni legislative statali, pubblicate anteriormente al 1° gennaio 1970, anche se modificate con provvedimenti successivi, di cui si ritiene indispensabile la permanenza in vigore, con la conseguente abrogazione generalizzata della restante legislazione a decorrere dal 16 dicembre 2010.

Il preambolo del decreto legislativo n. 66 richiama l’art. 14, commi 14, 15 e 22. Il comma 22 prevede un meccanismo di scorrimento della delega, qualora il termine di trenta giorni previsto per il parere della Commissione cade nei trenta giorni che precedono la scadenza del termine previsto dal medesimo articolo 14, cioè nei trenta giorni precedenti il 16 dicembre 2009. Nel caso di specie, il termine per l’espressione del parere scadeva il 14 gennaio 2010 in quanto lo schema è stato assegnato alla Commissione parlamentare per la semplificazione il 15 dicembre. L’articolo 76 Cost. afferma che “l’esercizio della funzione legislativa non può essere delegato al Governo se non con determinazione di principi e criteri direttivi e soltanto per tempo limitato e per oggetti definiti”.

Occorre osservare che la legge 23 agosto 1988, n. 400, art. 14 recita  che “1. I decreti legislativi adottati dal Governo ai sensi dell'articolo 76 della Costituzione sono emanati dal  Presidente  della  Repubblica con la denominazione di "decreto legislativo"  e  con  l'indicazione, nel preambolo, della legge di delegazione,  della  deliberazione del Consiglio dei ministri e degli  altri  adempimenti  del  procedimento prescritti dalla legge di delegazione. 2. L'emanazione  del  decreto  legislativo  deve  avvenire  entro  il termine fissato dalla legge di delegazione; il  testo  del  decreto legislativo adottato dal Governo e'  trasmesso  al  Presidente  della Repubblica, per  la emanazione,  almeno  venti  giorni  prima  della scadenza.”; la legge 28 novembre 2005, n. 246, art.14, comma 22, ultimo periodo , stabilisce che “ Se  il termine previsto per il parere  della  Commissione  cade  nei  trenta giorni che precedono la scadenza di  uno  dei  termini  previsti  dai commi 14, 14-quater,  15,  18  e  18-bis,  la  scadenza  medesima  è prorogata di novanta giorni.”. Il Governo, quindi, investito della funzione legislativa, dovrà sempre rispettare: a) il dettato dell’articolo 76 Cost. ; b) le indicazioni contenute nella legge delega.

Nel caso specifico della legge 246/2005, il governo avrebbe dovuto adottare i decreti legislativi di cui alla delega nel termine di ventiquattro mesi, a far data dal 16 dicembre 2007. Nel testo di legge, come visto, è però fatta salva la possibilità di una proroga, laddove “il termine previsto per il parere della Commissione cade nei trenta giorni che precedono la scadenza di uno dei termini previsti dai commi 14, 14-quater, 15, diciotto e 18-bis, […]”. Termine coincidente  - per quanto sopra – con il giorno 16 dicembre 2009.

A norma di legge, per aversi la proroga, lo schema di decreto avrebbe dovuto essere trasmesso alla Commissione, per il richiesto parere, entro la data ultima del 17 novembre 2009. In tal modo il termine di trenta gioni a disposizione della Commissione per l’espressione del richiesto parere sarebbe scaduto il 16 dicembre 2009, data ultima per l’adozione del decreto legislativo. In tale caso il Governo avrebbe avuto diritto alla proroga di ulteriori tre mesi (Legge 246/2005, art. 14, comma 22, ultimo periodo).

In tema di limiti temporali concessi al Governo per l’emanazione dei decreti legislativi, la Corte Costituzionale, con sentenza n. 184 del 10 dicembre 1981, ha avuto modo di osservare che “tale esercizio deve ritenersi completato con la emanazione del provvedimento legislativo, rispetto alla quale la successiva pubblicazione rappresenta condizione di efficacia e non di requisito di validità” con ciò affermando senza possibilità di equivoci che, in ogni caso, affinché il termine previsto nella legge delega sia rispettato, il decreto legislativo deve, in ogni caso, essere emanato.

La questione è stata affrontata, dal Giudice delle Leggi, in altra risalente pronuncia (sentenza 6 dicembre 1963, n. 163, cui si rimanda per l’integrale lettura) laddove il Supremo Consesso, nel ritenere non necessaria l’indicazione, nella legge delega, di una data specifica per l’emanazione dei decreti legislativi, al fine del rispetto dell’articolo 76 Cost., ha comunque ritenuto che “valida prefissione vi sia quando, come nella specie, il dies a quo sia fatto coincidere con la data di entrata in vigore della legge di delegazione”. Ugualmente certo é però che, allorquando si adotti un tale criterio di determinazione, debba esigersi un rigoroso adempimento dell'obbligo, imposto al potere esecutivo dall'art. 73 della Costituzione, di procedere alle operazioni necessarie a rendere efficace la legge medesima subito dopo che sia intervenuta la promulgazione, senza altro indugio oltre quello richiesto dall'espletamento delle attività materiali necessarie per la pubblicazione. Se altrimenti si ritenesse l'esercizio della funzione delegata non risulterebbe più limitata al tempo stabilito dal legislatore, come prescrive il citato art. 76, ma prolungabile ad arbitrio dell'organo cui é affidato l'esercizio stesso.”.

In particolare, circa le sanzioni conseguenti all’inosservanza dei termini stabiliti con legge delega, seppure circa un caso diverso, si legge il seguente principio di diritto, ad avviso di chi scrive valido per la presente fattispecie: “l'arbitrario ritardo interposto per la pubblicazione della legge delegante, quando abbia per effetto l'emanazione del decreto legislativo al di là dei limiti temporali stabiliti dalla legge delegante con riferimento alla data della propria entrata in vigore, non può non importare l'invalidità del decreto medesimo”.

In conclusione il Governo ha inviato lo schema di decreto legislativo ben oltre la data ultima del 17 novembre 2009, il cui rispetto avrebbe consentito di godere della proroga di ulteriori 90 giorni  per l’adozione del provvedimento finale. In tal caso, infatti (si torna a ripetere) il termine di giorni trenta sarebbe scaduto nei trenta giorni precedenti la scadenza del termine per l’adozione del decreto legislativo in argomento. Ma così non è stato e, peraltro, per quanto noto, il legislatore ordinario, perito il termine  originario, non ha concesso al Governo ulteriori proroghe.

Il ritardo, pertanto, ha comportato lo spirare del termine originario di ventiquattro mesi, per l’emanazione del decreto legislativo, decorrente dallo spirare del termine di pari durata sabilito dal comma 12 del medesimo articolo 14 della legge 246/2005, entrata in vigore il 16 dicembre 2005. Conseguentemente il decreto legislativo 15 marzo 2010, n. 66, deve ritenersi nullo, cioè affetto da vizio di incostituzionalità perché adottato oltre il termine per l’esercizio della delega disposta con il c.d. taglia leggi (L. 246/2005).

Per quanto attiene invece al punto specifico sulla rappresentanza militare  va osservato che l’articolo 8, comma 1, lett. 0a) e 01a), del decreto-legge 29 dicembre 2011, n. 216, convertito in legge, con modificazioni, dalla legge 24 febbraio 2012, n. 14, ha introdotto delle modifiche all’articolo 1476 e 1477, del decreto legislativo 15 marzo 2010, n. 66, rispettivamente, la prima (0a) sostituendo nell’articolo 1476 le  parole "ufficiali, sottufficiali e volontari", ovunque ricorrono, con le parole “A) ufficiali, B) marescialli/ispettori, C) sergenti/sovrintendenti e D) graduati/militari  di truppa, fermo restando il numero complessivo dei rappresentanti”,  la seconda (01a) sostituendo nell’articolo 1477 le  parole:  “immediatamente rieleggibili  una  sola  volta” con “rieleggibili due sole volte”.

Tali modifiche sono state introdotte nel corpo del decreto-legge per effetto di un emendamento approvato in sede di conversione. Esse non facevano parte, pertanto, del testo originario del decreto-legge sottoposto alla firma del Presidente della Repubblica. Il preambolo di tale atto con forza di legge così recita: «Ritenuta la straordinaria necessità ed urgenza di provvedere  alla proroga di termini previsti da disposizioni legislative  al  fine  di garantire l'efficienza e l'efficacia dell'azione amministrativa;».

Le modifiche introdotte al citato articolo 1476, commi 2 e 3, hanno sostituito le  parole "ufficiali, sottufficiali e volontari", con le parole “A) ufficiali, B) marescialli/ispettori, C) sergenti/sovrintendenti e D) graduati/militari di truppa, fermo restando il numero complessivo dei rappresentanti”. L’originario testo dell’articolo in parola operava una suddivisione del personale in armonia con le categorie di personale di cui all’Art. 627 (Categorie di militari) che stabilisce:

 "1. Il personale militare è inquadrato nelle seguenti categorie gerarchicamente ordinate:

a) ufficiali;

b) sottufficiali;

c) graduati;

d) militari di truppa.

2. La categoria degli ufficiali comprende i militari dal grado di sottotenente e corrispondenti sino al grado di generale o ammiraglio.

3.  La categoria dei sottufficiali comprende i militari dal grado di sergente e corrispondenti sino al grado di primo maresciallo ed equiparati.

4.  La categoria dei graduati comprende i militari dal grado di primo caporal  maggiore e corrispondenti sino al grado di caporal maggiore capo scelto ed equiparati.

5.  La categoria dei militari di truppa comprende i militari di leva, i volontari in ferma prefissata, gli allievi carabinieri, gli allievi finanzieri,  gli allievi delle scuole militari, navale e aeronautica, gli  allievi  marescialli  in  ferma,  gli allievi ufficiali in ferma prefissata e gli allievi ufficiali delle accademie militari.» 

In modo del tutto analogo il d.P.R. 15 marzo 2010, n. 90, l’articolo Art. 872 (Suddivisione del personale ai fini della rappresentanza) recita che:

«1. Ai fini della rappresentanza il personale è suddiviso nelle seguenti categorie: a) categoria A: ufficiali e aspiranti ufficiali in servizio permanente, in ferma volontaria, trattenuti o richiamati in servizio;

b) categoria B: sottufficiali in servizio  permanente, in ferma volontaria, in rafferma, trattenuti o richiamati in servizio;

c) categoria C: volontari (graduati in servizio  permanente e in ferma, allievi  ufficiali delle accademie  militari e in ferma prefissata, allievi delle scuole militari, allievi  sottufficiali, allievi carabinieri e finanzieri, volontari in  ferma, in rafferma, trattenuti o richiamati in servizio);

d) per i militari di leva:

1) categoria D: ufficiali e aspiranti ufficiali  di  complemento in servizio di prima nomina;

2) categoria E: militari e graduati di truppa in servizio  di  leva, compresi gli allievi  ufficiali  di  complemento, i carabinieri ausiliari e gli allievi carabinieri ausiliari.».

L’articolo 817 (Ruoli del personale in servizio permanente) del decreto legislativo 66/2010, al comma 2 recita che:

«2. I ruoli dei sottufficiali in servizio permanente sono i seguenti:

a) ruolo dei marescialli;

b) ruolo dei musicisti;

c) ruolo dei sergenti.".

Ebbene, le modifiche introdotte in sede di conversione del decreto-legge 216/2010 all’articolo 8 dell’originario testo sottoposto alla firma del Presidente della Repubblica, hanno operato, ai fini della rappresentanza militare, una radicale riforma della normativa previgente suddividendo la categoria dei sottufficiali in due distinte categorie - la categoria “B” per il personale del ruolo dei marescialli e la categoria “C” riservata al ruolo dei sergenti –, con l’ulteriore effetto di operare una inaccettabile e ingiustificata limitazione dell’esercizio del diritto/dovere di voto da parte dei militari. Infatti, ogni maresciallo non potrà esprimere la propria preferenza nei confronti di un sottufficiale appartenente al ruolo dei sergenti. Invece, quelle introdotte all’articolo 1477 limitano, per il personale militare, a tre sole volte, nell’’arco dell’intera carriera, le possibilità di ricoprire la carica di membro del Consiglio di base dell’ente presso il quale presta servizio. Tale limitazione, inoltre, impedirebbe a ogni militare di poter esprimere il proprio voto a favore di coloro che abbiano già effettuato tre consiliature, anche non consecutive.

Non vi era alcuna ragione di operare, in sede di conversione del decreto legge, una così radicale modifica, e quindi nella ulteriore limitazione della scelta degli eleggibili – restringendola ulteriormente - della composizione dell’istituto rappresentativo dei militari. L’evidente difetto dei requisiti di straordinarietà, urgenza e necessità costituiscono quindi vizio in procedendo dell'adozione del decreto-legge, nonché della relativa legge di conversione.

La norma censurata si connota per una palese estraneità al contenuto della materia disciplinata dal decreto-legge (proroga di termini previsti da disposizioni legislative) nel suo complesso con conseguente carenza di motivazione - anche all'esito dell'esame dei lavori svoltisi nella sede parlamentare - circa la sussistenza dei presupposti previsti dalla Carta fondamentale (V. Corte cost., 23/05/2007, n.171).

È noto l’intervento sui Presidenti del Senato e della Camera, nonché sulle parti politiche, da parte del Presidente della Repubblica, reso pubblico nel corso della seduta dell’Assemblea della Camera dei deputati al termine della votazione della legge di conversione del decreto legge 216/2011, in cui è fatto esplicito e autorevole richiamo alla sentenza della Corte costituzionale n. 22 del 16 febbraio 2012. Detta pronuncia, che si inserisce nel solco della giurisprudenza sviluppata già nel periodo 2007-2011, con la quale la Consulta ha definito i termini e le condizioni per censurare le norme dei decreti-legge, anche convertiti, sotto il profilo della carenza originaria dei requisiti di straordinaria necessità ed urgenza di cui all’?art. 77, secondo comma, Cost..

Il caso de quo è indubbiamente analogo a quello affrontato dalla Consulta con la citata sentenza e pertanto dovrebbe anch’esso essere rimesso al vaglio della Corte costituzionale. Infatti, secondo la Corte ai sensi dell’art. 77, secondo comma, Cost., i casi straordinari di necessità ed urgenza presuppongono “una intrinseca coerenza delle norme contenute in un decreto-legge, o dal punto di vista oggettivo e materiale, o dal punto di vista funzionale e finalistico”. Precisa la Corte: “La urgente necessità del provvedere può riguardare una pluralità di norme accomunate dalla natura unitaria delle fattispecie disciplinate, ovvero anche dall’intento di fronteggiare situazioni straordinarie complesse e variegate, che richiedono interventi oggettivamente eterogenei, afferenti quindi a materie diverse, ma indirizzati all’unico scopo di approntare rimedi urgenti a situazioni straordinarie venutesi a determinare”.

Pertanto, l’inserimento in sede di conversione di disposizioni che non si fondino sui medesimi presupposti fattuali, in quanto eterogenee rispetto all’oggetto o alla finalità del Decreto (proroga di termini previsti da disposizioni legislative), “spezza il legame logico-giuridico” tra la valutazione effettuata dal Governo circa l’urgenza del provvedere e il decreto-legge. A tal fine il requisito del “caso” straordinario di necessità e urgenza “inerisce sempre e soltanto al provvedimento inteso come un tutto unitario, atto normativo fornito di intrinseca coerenza, anche se articolato e differenziato al suo interno”.

Questa ponderazione del decreto come atto unitario è riconosciuta  dalla Corte che affida al requisito dell’ “omogeneità” del provvedimento d’urgenza il carattere di per sé costituzionale, riconosciuto esplicitamente dall’art. 15, comma 3, della legge 23 agosto 1988, n. 400, che, secondo la Corte, “costituisce esplicitazione della ratio implicita nel secondo comma dell’art. 77 Cost., il quale impone il collegamento dell’intero decreto-legge al caso straordinario di necessità e urgenza”.

In sostanza eventuali disposizioni del tutto nuove, in quanto non connesse all’oggetto originario del decreto-legge, introdotte nel corso del procedimento di conversione all’articolo 8 del decreto legge 29 dicembre 2011, n. 216, sono illegittime in quanto sintomatiche dello sviamento di tale procedimento dalla causa tipica, oggettiva, propria della legge di conversione rispetto a quanto previsto dall’?art. 77, secondo comma, Cost. perché la relativa introduzione produce l’effetto di “spezzare il legame essenziale tra decretazione d?urgenza e potere di conversione”.

Conseguentemente l’articolo 8, comma 1, lett. 0a) e 01a), del decreto-legge 29 dicembre 2011, n. 216, convertito in legge, con modificazioni, dalla legge 24 febbraio 2012, n. 14, nella parte in cui introduce alcune modifiche all'articolo 1476, commi 2 e 3, e all’articolo 1477, del decreto legislativo 66/2010, deve ritenersi affetto da vizio di incostituzionalità perché adottato in violazione dell’articolo 77, comma secondo, della Costituzione.

A questo punto ogni lettore potrà trarre le sue conclusioni e se militare uno spunto per far valere quelle ragioni che, se confortate dal giudice, gli permetterebbero di affermare il “buon” diritto e quei diritti che il legislatore poco accorto gli ha volutamente negato. Chissà se qualche illuminato legislatore dopo aver letto questo non breve articolo avrà poi anche la voglia di approfondire l’argomento e farsi promotore di una soluzione.