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La tecnica del Minotauro del governo sui decreti legge e il Parlamento ‘contumace’ che decide di non decidere

Il dl Cura Italia è diventato un maxi-decretone omnibus. . Le procedure della democrazia parlamentare in tempi di coronavirus

Ettore Maria Colombodi Ettore Maria Colombo   
La tecnica del Minotauro del governo sui decreti legge e il Parlamento ‘contumace’ che decide di non decidere

Il decreto legge ‘Cura Italia’ ha, in modo grottesco, vagato per tre giorni nelle ovattate stanze di palazzo Chigi. Eppure, è uno dei provvedimenti più importanti degli ultimi anni: contiene una manovra straordinaria da 25 miliardi di euro, il salvataggio di Alitalia, il rinvio di un referendum (peraltro di rango costituzionale) e anche molto altro ancora tipo quello che, di fatto, è un indulto carcerario mascherato. Insomma, un decreto che di ‘economico’ ha solo la parte più grossa, ma che è diventato un maxi decreto omnibus. Una di quelle cose che, in teoria accademica costituzionale, ‘non’ si potrebbe fare, ma che, in tempi come questi, si farà. 

In ogni caso, solo oggi, dopo giorni di pererigrazioni e discussioni, dibattiti e discussioni tra ministri nel pre-cdm, nel cdm e fuori dal cdm, controllo e ricontrollo delle tabelle da parte dei tecnici del Mef, bollinatura della Ragioneria dello Stato, è arrivato il tanto agognato via libera del Quirinale e la pubblicazione in GU (Gazzetta ufficiale) del decreto ‘Cura Italia’: 122 articoli per centinaia di pagine. Ma quando il Parlamento lo convertirà in legge e soprattutto quale Parlamento lo farà e riunito come? Questioni di lana caprina, da esegeti del diritto, forse. 

L’uso e l’abuso dei decreti legge e, ora, dei dpcm 

Il problema è che, prima, nel corso dei decenni, i governi hanno preso sempre più poteri (si sono ‘allargati’), diciamo dai tempi di Bettino Craxi passando per Berlusconi e Renzi, a scapito del Parlamento. la democrazia italiana è diventata da ‘assembleare’ sempre più ‘decidente’, cioè ‘governativa’ e capace, di fatto, di ‘fare a meno’ del parere delle Camere, soprattutto grazie all’uso e all’abuso proprio di quei decreti legge che dovrebbero avere tre requisiti indifferibili: 1) necessità e urgenza nelle loro motivazioni; 2) coerenza per materia; 3) tempo di conversione rigido e fisso (60 giorni). Ovviamente, già da anni, accade che nei decreti di legge ci va di tutto, molte materie c’entrano poco o nulla e succede spesso che lo stesso decreto legge venga reiterato più volte. Si può fare? Cioè si può reiterare un decreto legge? La – paradossale – risposta è che ‘sì, si può fare’ e ad libitum, cioè all’infinito. E non solo perché, durante la Prima Repubblica, i governi lo facevano senza farsi problemi né costituzionali né politici né di altro genere, ma perché lo dice, in modo espresso, una sentenza della Consulta (la n. 360/1996) che – come in un ‘Comma 22’ applicato alla Politica – scrive, nero su bianco, che un decreto legge, che deve avere i requisiti di massima necessità e urgenza per esserlo, ‘non’ può, in teoria, essere reiterato manco una volta, ma può, di fatto, essere reiterato una o più volte se il Parlamento non è in grado di soddisfare quegli stessi requisiti di necessità e urgenza entro i 60 giorni stabiliti, in un lup che, in teoria, può andare avanti all’infinito, basta cambiare un articolo del decreto e, oplà, il gioco è fatto. Poi, certo, la ‘convenzione’ di una Repubblica parlamentare in tempi normali vuole che, quando un decreto decade, perché supera i 60 giorni, non venga più ripresentato uguale sia perché le opposizioni protestano sempre vivacemente sia perché il Capo dello Stato potrebbe avere da eccepire. 

I decreti legge reiterati all’infinito e i super-poteri dei dpcm 

Ma, oggi, in tempi di coronavirus, i decreti legge e i dpcm proliferano ben oltre il tasso normale e di solito consentito. Insomma, si sta davvero esagerando, da parte del governo. I dpcm, poi, sono semplici e mere ‘ordinanze’ del presidente del Consiglio, prese di suo pugno e in perfetta solitudine che ‘non’ abbisognano neppure del parere del consiglio dei ministri, figurarsi di quello del Parlamento: non c’è alcun bisogno di convertirli in legge come i dl, perché sono fonti secondarie, e non primarie, sulle quali si basano, del diritto legislativo, hanno immediato vigore, cioè non passano né per la firma del Capo dello Stato né, tantomeno, per la pubblicazione in Gazzetta ufficiale. Insomma, i dpcm sono una specie di ‘super-potere’ nelle mani del premier: nessuno può controllare cosa ci mette dentro e perché, sempre che ovviamente, non contravvengano alle leggi o, altrettanto ovviamente, alla fonte primaria, la Costituzione. Entrambi, dl e dpcm, stanno però, di fatto, ‘sostituendo’ il lavoro del Parlamento: il governo, cioè, lavora ‘in luogo’ delle Camere, come chi ‘fa le veci’ in luogo di un genitore quando questi è morto o irreperibile. O contumace. Come nel caso, appunto, di un Parlamento in cui manca – causa malati, quarantena e fobie e paure varie – il numero legale. 

La tecnica del Minotauro: un decreto si mangia gli altri 

Non solo, ma il governo – tra i vari escamotage che usa, per governare sempre di più e con sempre maggiore fretta, a danno e dispetto del Parlamento – ha anche quella che viene chiamata la ‘tattica del Minotauro’: come il dio-bestia di Creta che mangiava giovani e leggiadre pulzelle greche, così l’ultimo decreto legge in corso di approvazione si può ‘mangiare’ tutti gli altri che sono in corso di discussione e che stanno ingolfando il lavoro delle Camere, basta cambiare un solo articolo dell’ultimo e infilarci dentro un maxi-emendamento che ‘assorbe’ tutti i decreti precedenti, allungando, anche così, a dismisura, i tempi della scadenza del decreto precedente che si vede ‘prorogato’ sempre in là. Mezzucci, sicuramente, ma che in tempi di emergenza tornano, come si usa dire, tutti ‘buoni’ e utili, a un governo, proprio come sta accadendo ora, tra decreti legge e dpcm. 

Cassese, vicino al Colle, sconsiglia l’abuso di dl e dpcm 

Ieri, sulle colonne del Foglio, il giurista Sabino Cassese, giudice emerito della Consulta, molto vicino al Colle, che ne ascolta e pondera spesso o consigli (c’è anche chi dice che parli ‘per voce’ del Quirinale) li ha messi in fila e contati: sono sette, fino a oggi, dall’inizio dell’emergenza, di cui due rimandano l’uno all’altro, in un barocchismo tutto italiano e altri due dovrebbero auto-assorbirsi…. Cassese – ma lo aveva già detto il prof. Francesco Clementi sulle colonne del Sole 24 ore - ne sconsiglia uso (e abuso) perché, pur essendo formalmente autorizzati in tale forma, stanno regolando materie molto delicate e assai complesse (il primo, e più famoso, lockdown del Paese, diventato, dal 9 marzo, una ‘zona rossa’, è stato preso con un dpcm…). La proposta di Cassese è di assorbirli nei decreti legge, i quali, però, a loro volta, vanno convertiti in legge, come pure le tante ordinanze e circolari dei vari ministeri. 

E qui vanno annoverate – almeno fino a ieri – ben 15 tra ordinanze, circolari e disposizioni del ministro della Salute, quelle di altri ministri e ministeri e, inoltre, 5 decreti legge. 

Insomma, Cassese – ma anche un altro giurista, Valerio Onida, a sua volta ex giudice della Consulta – dice ‘no’ alla “reiterazione dei decreti legge” e chiede al Parlamento di “riunirsi al più presto per convertirli nei termini stabiliti”. 

I cinque decreti legge che oggi ‘vagano’ in Parlamento 

Di questi ultimi, peraltro, si è quasi persi il conto, ma con il Parlamento ‘fermo’, cioè che di fatto non si riunisce, e quindi come fosse ‘contumace’, il loro numero impressiona, il loro abuso pure, ben più che in condizioni/tempi normali. Oltre al ‘Cura Italia’ (presentato oggi, scadrà il 17 maggio, il suo iter partirà dal Senato), c’è il primo dl coronavirus: conteneva misure economiche e sanitarie, scade il 6 maggio, è incardinato al Senato e presentato il 6 marzo). 

Poi c’è un terzo decreto legge, quello sulla riduzione del carico fiscale ai lavoratori dipendenti, approvato dal Senato, ma che deve essere convertito dalla Camera entro il 5 aprile (pena la sua scadenza). Inoltre, c’è il solo decreto legge che effettivamente è stato convertito in legge, quello n. 6/2020 (diventato legge come n. 13/2020), lo scorso 2 marzo, cioè l’ultima volta che le Camere han votato in modo ‘normale’. Infine, c’è il dl Olimpiadi che ancora vaga alla Camera...  

In questo quadro, la parola d'ordine del governo è semplificare, stringere i tempi: il governo sta valutando di accorpare le misure economiche e sanitarie ‘anti-virus’ in un unico documento, un maxi-provvedimento che contempli anche misure che riguardano la Giustizia. Una manovra economica ‘più’ Alitalia ‘più’ carceri ‘più’ X. Altro che decreto legge omnibus, un decreto legge tuttus… 

Ma quando le Camere esamineranno così tanti decreti? 

Ma quando le Camere esamineranno così tanti decreti? Anche il fattore tempo non gioca a favore del Parlamento. Le previsioni più ottimistiche parlano della prima plenaria in vista per metà aprile, altri di fine aprile, forse a maggio… 

Per ora, di sedute convocate per vagliare testi così decisivi non si ha notizia né si vede l’ombra. Alla Camera, proprio oggi si terrà una rapida, fulminea, apertura e chiusura di seduta da parte del presidente della Camera, Roberto Fico, per comunicazioni sull’ordine dei lavori (idem al Senato). Sospeso e rimandato tutto il resto: interrogazioni, question time e, dunque, attività delle commissioni e dell’Aula, discussione di leggi, conversione in legge dei decreti, etc. 

Il 25 marzo si doveva tenere seduta, in entrambi i rami del Parlamento, ma solo per assistere alle ‘comunicazioni’ del premier sui risultati del Consiglio europeo, ma è stata annullato lo stesso Consiglio europeo, causa coronavirus, quindi anche la seduta del 25 sarà, già da oggi, annullata. 

E dopo, e ora? Per ora non c’è uno straccio di data, il nulla, da parte delle due presidenze delle Camere, sulle date, ma anche sulle modalità con cui dovranno essere convocate. 

Le Camere, per ora, decidono di non decidere…

Eppure, presto o tardi, le Camere dovranno decidere su molte cose: dalla possibilità di tenere in videoconferenza le riunioni dei capigruppo a come procedere per esaminare i decreti. Non solo quelli emanati per l'emergenza ma anche quelli già presentati e la cui scadenza, come visto, è vicina. 

L’idea, per ora, è procedere a tentoni, passo a passo… 

L’idea, per ora, è quella di procedere con l'esame nel merito dei provvedimenti nelle commissioni competenti, dove si svolgerà l'iter parlamentare classico, con la presentazione degli emendamenti, la discussione e le votazioni, ma senza ripetere il medesimo iter in Aula, chiamando invece le due Assemblee ad esprimersi solo con il voto finale. Tra le proposte avanzate c’è anche quella di completare tutto l'iter, compreso il voto finale, in commissione, senza passare per l'Aula. Ma i regolamenti di Camera e Senato, è l'obiezione, non lo consentono per i decreti legge. In sostanza l'Aula non può essere “scavalcata o esautorata” è il ragionamento. 

Dunque, la soluzione più praticabile, anche se non priva di resistenze e perplessità – da parte dei funzionari come dei due presidenti - è di concentrare il grosso del lavoro in commissione, per chiamare l'Aula a dare solo l’ok finale. Una soluzione che ridurrebbe le presenze ai soli parlamentari componenti delle commissioni competenti, mentre per il voto finale in Aula si potrebbe adottare la formula del ‘dimezzamento’ delle presenze già sperimentata per il voto sullo scostamento di bilancio. Il problema è che in quel caso c'era stata l'unanimità mentre sul decreto Cura Italia sono molte le critiche interne (di Iv come di M5S) e il centrodestra ha già annunciato un corposo numero di emendamenti per modificare il testo. 

L’iter del dl ‘Cura Italia’ partirà oggi dal Senato 

Dunque, spiegano fonti governative, sarà difficile poter contare sulla stessa collaborazione mostrata in occasione dell'aumento del deficit, con pochi interventi in Aula e un solo voto (unanime). La stessa velocità non è immaginabile, invece, per i tempi dell'esame delle misure sull'emergenza, tanto più se alla fine, prevarrà la scelta di accorpare i due decreti (il primo del 2 marzo e il Cura Italia) in un unico provvedimento, il cui iter partirà dal Senato (già domani Casellati, qualora nel frattempo il testo del dl venga oggi pubblicato in Gazzetta, potrebbe darne l'annuncio in Aula). Insomma, il ‘Cura Italia’ potrebbe diventare un maxi emendamento al primo dl sul coronavirus, già incardinato, e arrivare così in aula, sotto forma di decreto legge ‘maxix2’. 

Il guaio resta che, con le regole attuali, le commissioni e le Camere possono riunirsi e votare solo raggiungendo un numero legale visibile e certificato. Una procedura difficile da realizzare oggi con il coronavirus che incombe anche sui parlamentari, molti dei quali non hanno nessuna intenzione di mettersi a rischio contagio presentandosi in Aula. E’ per questo che da più parti arrivano pressioni per consentire, avvalendosi delle nuove tecnologie, di votare a distanza. 

Ceccanti porta a esempio il voto a distanza delle Cortes 

A partire dal costituzionalista e deputato Stefano Ceccanti, secondo cui “l'alternativa è l'espropriazione del Parlamento, con la reiterazione dei decreti legge”. I presidenti delle Camere sono stati investiti della questione praticamente da tutti i gruppi parlamentari, ma non c’è unanimità sulla prospettiva che deputati e senatori votino da casa. Qualche costituzionalista sottolinea come proprio nei giorni scorsi le Cortes, il Parlamento di una Spagna anch'essa flagellata dal contagio, abbiano previsto per le prossime sedute il ricorso alla votazione online, espressamente consentita dai regolamenti delle due Camere iberiche, per la conversione, prevista sul sito delle Cortes per il prossimo 24 marzo, con il voto elettronico a distanza, di un dl anti-coronavirus. Ma, in Spagna, vige il monocameralismo: il Senato può perché è indipendente in tutto dalle decisioni dell’altra Camera. 

Gli ostacoli che pone il caso italiano al voto a distanza 

In Italia, però, la procedura è ben più articolata e complessa e difficilmente si presta alla possibilità del voto telematico: si pensi al voto di emendamenti il cui contenuto (e ordine di votazione) può cambiare nel corso del dibattito; e soprattutto agli emendamenti del governo o della commissione e alle riformulazioni. Un'apertura, invece, potrebbe esserci per l'istituzione di una commissione speciale, sul modello di quella che si costituisce nei due rami del Parlamento dopo le elezioni in attesa che nascano le commissioni di merito: ad essa in questa fase emergenziale si potrebbe affidare in toto il primo esame dei provvedimenti in sede referente o, se possibile, redigente. 

Il limite del numero legale che rende valido ogni voto 

Il problema è che, se non c’è il numero legale (maggioranza semplice dei presenti sulla maggioranza degli aventi diritto, al netto dei deputati considerati in missione), nelle Camere, il voto non vale, è nullo, e la decisione è come non presa. Bisogna votare, e rivotare, fin quando il numero legale c’è, con uno spettacolo che sarebbe indecoroso, per la dignità del Parlamento, se gli italiani dovessero troppo assistervi. 

Certo, appunto, si potrebbe fare come si è fatto l’ultima volta, nel caso del voto con cui il Parlamento ha autorizzato il governo allo scostamento dal pareggio di bilancio: è stata garantita la presenza della metà dei parlamentari per ogni gruppo (350 deputati su 630, 160 senatori su 320), entrata a scaglioni contingentati, voto libero (cioè senza obbligo di essere seduti al proprio posto), e così è passata la paura. Basterà? Pare proprio di no, appunto, come si è già visto. Per esaminare il decreto ‘Cura Italia’ si farà, almeno, aprile, se non addirittura maggio. Tanto, troppo tempo a far nulla.  

Ma il Parlamento è in grado di operare normalmente?  

E dunque il Parlamento è in grado di operare normalmente? Il dibattito ferve. Per Matteo Renzi, leader di Iv, come per il ministro ai Rapporti con il Parlamento, D’Incà, non vi sono dubbi: “lavorano gli infermieri, i medici, i camionisti, i tassisti, gli edicolanti, i tabaccai, potremo ben lavorare noi!” è il grido di rivendicazione assai ‘populista’. “Siamo sicuri” - rispondono altri, dall’intero gruppo dem (Fiano, Ceccanti, Borghi, e molti altri), tranne Zanda, più Lega e FdI a ranghi compatti – “che possiamo lavorare in queste condizioni? E’ quasi impossibile, bisogna innovare”, anche perché, come si sa, le Camere sono falcidiate dalle assenze – tra malati, onorevoli in quarantena e i (tanti) paurosi o spaventati – e, la notizia è di queste ore, ben due commissioni (Affari costituzionali e Affari sociali) della Camera sono state messe, a loro volta, tutte in quarantena. In pratica, lo stesso numero legale delle Camere, necessario per rendere valida ogni seduta come ogni voto, è a rischio.

Inoltre, dice il segretario d’aula Claudio Borghi, dem tosto e lucido, “D’Incà pensi a fare il ministro e Conte il premier: quando e come si riunisce il Parlamento lo decidiamo noi. Bisogna rimettere la Chiesa al centro del suo villaggio…”. 

Le tre soluzioni individuate per risolvere il problema 

Già, ma fosse facile trovare soluzioni ‘innovative’ e utili. Quali sarebbero? In realtà, ne sono state individuate già tre che andrebbero a superare, di fatto, quella già sperimentata, cioè la convocazione a ranghi ridotti ma con numero legale: 

1) deliberare un Parlamento che possa lavorare ‘in stato di emergenza’, ma la via è una riforma della Costituzione – il che vuol dire perderci la testa almeno un anno solo per approvarla e ciao core, come si dice a Roma, il coronavirus sarà bello che passato e dimenticato, almeno così si spera - : è una proposta di legge a prima firma Boschi-Rosato di Iv i quali annunciano di averla già depositata nelle due Camere; 

2) dare vita a una commissione “speciale” che lavori in sede ‘redigente’ (cioè con poteri di discussione, analisi e voto sugli emendamenti senza ricorrere all’Aula, cui lasciare solo il voto finale e qualche ordine del giorno) e con un numero ‘ponderato’ di membri (in rapporto ovviamente al peso dei vari gruppi politici di ogni Camera). Cioè come le commissioni ‘speciali’ che nascono a inizio legislatura quando il governo non c’è o ancora non si forma (nel 2013 la commissione speciale, con il governo Monti ancora in carica, prese provvedimenti molto importanti). La propone, con buone motivazioni, Borghi del Pd come altri, ma abbisogna del parere di fatto unanime della Giunta per il Regolamento come della conferenza dei capigruppo); 

3) il voto ‘a distanza’, cioè da casa, con le necessarie apparecchiature elettroniche che lo consentirebbero (è la proposta-campagna lanciata da Ceccanti-Magi-Fiano-altri) sia per quanto riguarda il voto in commissione che in Aula. 

La prima proposta (pdl Boschi-Rosato) richiede una modifica della Costituzione (ergo, tempi davvero biblici), mentre la seconda e terza potrebbero ‘cavarsela’ con una deliberazione della Giunta del Regolamento di entrambe le Camere, previo accordo di tutti i gruppi politici e, ovviamente, dei presidenti dei due rami del Parlamento. Anche se – ove venisse approvata la commissione speciale – il tema del voto ‘a distanza’ si porrebbe lo stesso perché, anche solo su un numero ristretto di parlamentari (50 o 60 deputati e 30 o 40 senatori) molti potrebbero ammalarsi, o in quarantena o impossibilitati a stare fisicamente a Roma. 

La non soluzione di Fico e Casellati: andare avanti così 

Certo è che, però, invece, nessuna di queste idee piace né a Fico né alla Casellati, refrattari all’idea di ‘innovare’ perché – così dicono i maligni boatos dei Palazzi – sarebbero “deboli e prigionieri delle alte burocrazie e degli alti papaveri delle Camere che sono contrari a ogni novità”. Certo è che quella che indicano loro, la presenza ‘fisica’ di deputati e senatori nel Palazzo, è a oggi una non soluzione, anche se Mattarella stesso sarebbe contrario al voto a distanza e, in ogni caso, a forme di presenza ‘non fisica’… 

Giusto, sbagliato? Bene, male? La discussione in punto di diritto costituzionale è materia per dotti studiosi, certo, ma anche per i cittadini ‘normali’. E se è vero che tutto si può fare, adelante, sed cum juicio come direbbe il don Ferrante di Manzoni al suo cocchiero, forse non è tempo di dubbi, paure e ripensamenti, ma di decisioni forti e importanti per salvaguardare il bene più prezioso: la democrazia italiana e, al suo interno, la centralità delle Camere e del Parlamento.

Ettore Maria Colombodi Ettore Maria Colombo   

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